Ситуация
В соответствии с Приказом Председателя агентства РК по управлению земельными ресурсами от 19.06.09 №103-II утверждена Инструкция по структуре, составу и содержанию земельно-кадастрового дела.
Земельно-кадастровое дело имеет разные состав и содержание в зависимости от вида хозяйственных операций связанных с землей.
В состав земельно-кадастрового дела земельного участка включаются такие документы как заявление собственника земельного участка или землепользователя в произвольной форме на оформление идентификационного документа на земельный участок, предоставленное в предприятие и многое другое.
Анализ ситуации
1) В каких случаях открывается земельно-кадастровое дело?
Согласно пункту 8 статьи 152 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20.06.2003 года № 442- II ЗРК 99-IV ЗРК в редакции на 24.07.2009 года (далее – ЗК РК), государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Республики Казахстан, независимо от формы собственности на землю, целевого назначения и разрешенного характера использования земельных участков.
Согласно пункту 7 вышеназванной статьи ЗК РК, единицей учета и хранения данных государственного земельного кадастра является земельный участок, выделенный в замкнутых границах, закрепляемый в установленном порядке за субъектами земельных правоотношений.
Следовательно, земельно-кадастровое дело должно составляться на все земельные участки, находящиеся в собственности или предоставленные в пользование государством юридическим и физическим лицам для тех или иных целей.
Государственный земельный кадастр Республики Казахстан (земельный кадастр республики, областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения)) является составной частью государственной системы кадастров Республики Казахстан и ведется по единой системе на всей территории Республики Казахстан.
Государственный земельный кадастр Республики Казахстан ведется специализированными республиканскими государственными предприятиями.
2) Какое отношение имеет земельно-кадастровое дело к субъектам частного предпринимательства, в частности Приказ Председателя агентства РК по управлению земельными ресурсами от 19.06.09 №103-II?
Если для производственной деятельности частного предпринимателя ему необходим земельный участок, то на этот земельный участок ему необходимо иметь земельно-кадастровое дело, которое формируется согласно правилам, изложенным в Инструкции по структуре, составу и содержанию земельного дела, утверждённой приказом Председателя Агентства РК по управлению земельными ресурсами от 19.06.2009 года № 103-П (далее – Инструкция).
Согласно подпунктов 3), 7) и 9) пункта 5 Инструкции в земельно-кадастровом деле должны иметься копии правоустанавливающего документа на земельный участок (правого акта государственного исполнительного органа), идентификационного документа на земельный участок и материалы установления границ земельного участка на местности.
Это связано с тем, что, согласно пункту 11 статьи 43 ЗК РК, не допускается пользование земельным участком до установления его границ в натуре (на местности) и выдачи правоустанавливающих документов, если иное не предусмотрено в решении местного исполнительного органа области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), акима города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа о предоставлении земельного участка. Несоблюдение данной нормы квалифицируется как самовольное занятие земельного участка и предусматривает административную ответственность в соответствии с законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях.
Совершение сделок по отношению земельных участков, на которые не оформлены правоустанавливающие документы, не допускается.
Если у субъекта частного предпринимательства имеется в собственности или пользовании земельный участок, то, согласно Кодексу РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 10.12.2008 года № 99-IV ЗРК (далее – НК РК) он будет плательщиком земельного налога или платы за пользование земельным участком, площадь которого будет указана в земельно-кадастровом деле.
Таким образом, земельно-кадастровое дело субъекту частного предпринимательства необходимо для того, чтобы быть вполне легитимным собственником или пользователем земельного участка и вносить в бюджет земельный налог или плату за пользование земельным участком.
3) Кто является владельцем земельно-кадастрового дела?
Поскольку, как указано выше, государственный земельный кадастр ведётся специализированными республиканскими государственными предприятиями, то, согласно пункту 4 статьи 152 ЗК РК сведения государственного земельного кадастра являются государственным информационным ресурсом и являются государственной собственностью, которым от имени государства распоряжается центральный уполномоченный орган в настоящее время в лице Агентства РК по управлению земельными ресурсами, согласно положению об Агентстве РК по земельным ресурсам, утверждённым постановлением Правительства РК от 14.01.2005 года № 14 (с последующими изменениями и дополнениями).
Оперативное управление земельно-кадастровой документацией осуществляет Государственный научно-производственный центр земельных ресурсов и землеустройства Агентства РК по управлению земельными ресурсами (РГП «ГосНПЦзем) и его областные дочерние государственные предприятия (ДГП «ГосНПЦзем»).
В отдельных случаях, оперативное управление земельно-кадастровыми данными осуществляют территориальные органы Агентства РК по управлению земельными ресурсами или управления земельных отношений областных, городских или районных акиматов.
Предоставление сведений по земельному кадастру регулируется Инструкцией по предоставлению сведений и пользованию информацией государственного земельного кадастра РК, утверждённой приказом Председателя Агентства РК по управлению земельными ресурсами от 10 июля 2009 года № 118-П. Согласно пункту 3 этой Инструкции, сведения земельного кадастра, не содержащие государственных секретов и иных ограничений, являются общедоступными и предоставляются заинтересованным физическим и юридическим лицам на платной основе.
Предоставление сведений земельного кадастра в государственные органы осуществляется на бесплатной основе.
Таким образом, хотя собственником земельно-кадастровых материалов и является государство, но все заинтересованные лица, с учётом вышеназванных ограничений, за соответствующую плату могут получить интересующие их земельно-кадастровые материалы.
4) Какие последствия возникают у субъекта частного предпринимательства, если он не принимает должного участия в составлении земельно-кадастрового дела? Какие меры в отношении субъекта ЧП могут быть применены?
Специальных административных санкций за то, что собственник или пользователь земельного участка не принимает должного участия в составлении земельно-кадастрового дела законодательством РК не предусмотрено.
Однако, в ЗК РК имеется статья 65 «Обязанности собственников земельных участков и землепользователей по использованию земельных участков», подпунктом 7) пункта 1 которой установлено, что собственники земельных участков и землепользователи обязаны своевременно представлять в государственные органы установленные земельным законодательством РК сведения о состоянии и использовании земель.
Таким образом, если собственник земельного участка или землепользователь не выполняет законные требования государственных органов по представлению необходимых данных по составлению земельно-кадастрового дела, он переходит в категорию нарушителей земельного законодательства и подпадает под санкции, предусмотренные соответствующими статьями Кодекса РК «Об административных правонарушениях» от 30.01.2001 года № 155-II ЗРК (далее – КоАП).
При этом необходимо учитывать, что, согласно пункту 11 Правил ведения государственного земельного кадастра в РК, утверждённым постановлением Правительства РК от 20.09.2003 года № 958 (далее – Правила), земельный участок считается окончательно сформированным, если он имеет установленные границы, и на него заведено земельно-кадастровое дело.
Если же земельный участок окончательно не сформирован, то могут возникнуть претензии к его собственнику или пользователю в части нарушения права государственной собственности на землю, что предусматривает, согласно статье 118 КоАП, следующие санкции:
1) на физических лиц штраф в размере от пятидесяти до семидесяти пяти месячных расчетных показателей (далее – МРП);
2) на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства или некоммерческими организациями, штраф в размере от ста до ста пятидесяти МРП;
3) на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, штраф в размере от пятисот до семисот МРП.
Как видно из вышеприведенного, санкции, особенно для юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, довольно серьёзные, поэтому дешевле будет выполнить законные требования по предоставлению данных, необходимых для формирования земельно-кадастрового дела , чем платить довольно серьёзные суммы штрафов.
5) В течение какого срока требуется составить земельно-кадастровое дело?
Конкретно установленных календарных сроков составления земельно-кадастрового дела нет, однако в подпункте 1) пункта 24 Правил записано, что собственники земельных участков и землепользователи, уполномоченные должностные лица и местные исполнительные органы в соответствующих административно-территориальных единицах (аул (село), поселок, город областного и районного значения) ежегодно представляют уполномоченному органу по земельным отношениям города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) соответственно сведения о состоянии и использовании земель, отчеты по установленной форме о происходящих изменениях в составе земель, находящихся в собственности и землепользовании, а также в ведении акимов соответствующих административно-территориальных единиц (аул (село), поселок, города районного и областного значения) по состоянию на 1 ноября отчетного года.
6) Просим Вас дать подробный комментарий относительно применения субъектами частного предпринимательства Инструкции по структуре, составу и содержанию земельно-кадастрового дела, утвержденной Приказом Председателя агентства РК по управлению земельными ресурсами от 19.06.09 №103-II.
Поскольку рассматриваемая Инструкция по структуре, составу и содержанию земельно-кадастрового дела, утверждённая приказом Председателя Агентства РК по управлению земельными ресурсами от 19 июня 2009 года, фактически является тезисной компиляцией более обширных и значительно ранее изданных Правил ведения государственного земельного кадастра в РК, утверждённых постановлением Правительства РК от 20 сентября 2003 года, то, по нашему мнению, особых проблем с применением вышеназванной Инструкции у субъектов частного предпринимательства не предвидится, за исключением пункта 14 Инструкции, в котором записано, что при предоставлении земельного участка для целей недропользования земельно-кадастровое дело дополняется копией контракта на недропользование.
Имея, скажем так, некоторый опыт работы в области земельного кадастра (автор из своего почти 50-летнего трудового стажа 30 лет проработал в системе землеустройства Казахстана, в том числе 17 лет в должности начальника отдела земельного кадастра института «Казгипрозем», предтечи нынешнего РГП «ГосНПЦзем») и последние 17 лет (с 1992 года по настоящее время) имеет дело с недропользователями, могу вполне обоснованно сказать, что это требование практически невыполнимо и вызовет большие возражения недропользователей, особенно нефтедобытчиков, работающих по соглашениям о разделе продукции (далее – СРП).
Это связано с тем, что, согласно пункту 2 статьи 308 НК РК налоговый режим, определенный в соглашении (контракте) о разделе продукции, заключенном между Правительством Республики Казахстан или компетентным органом и недропользователем до 1 января 2009 года и прошедшем обязательную налоговую экспертизу, а также контракте на недропользование, утвержденном Президентом Республики Казахстан, сохраняется для налогов и других обязательных платежей в течение всего установленного срока его действия. В случае отмены отдельных видов налогов и других обязательных платежей в бюджет, предусмотренных налоговым режимом соглашения (контракта) о разделе продукции, заключенного между Правительством Республики Казахстан или компетентным органом и недропользователем до 1 января 2009 года и прошедшего обязательную налоговую экспертизу, а также налоговым режимом контракта на недропользование, утвержденного Президентом Республики Казахстан, недропользователь продолжает производить их уплату в бюджет в порядке и размерах, установленных соглашением (контрактом) о разделе продукции и (или) контрактом на недропользование, до окончания срока их действия или внесения соответствующих изменений и дополнений в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
Поскольку контрактный налоговый режим всех СРП относится к одной из строго охраняемой конфиденциальной информации недропользователя, впрочем, как и другие экономические и геологические условия контракта, то обладатели СРП крайне ревностно относятся к допуску к этой информации посторонних лиц.
Совершенно очевидно, что чем больше посторонних лиц имеет допуск к конфиденциальной информации, тем существует большая вероятность утечки этой информации, имеющей весьма важное значение для конкурентов.
Поэтому обладатели СРП будут всячески возражать против предоставления полного контракта на недропользование даже государственным органам, имеющим весьма косвенное отношение к недропользованию, каковыми являются как и само Агентство РК по управлению земельными ресурсами, так и его подведомственные организации.
Даже контракты обычных недропользователей, налогообложение которых в настоящее время осуществляется по действующему налоговому законодательству, содержат массу конфиденциальной геологической, технической и экономической информации, не предназначенной для посторонних глаз.
Поэтому они также будут всячески противиться предоставлению полных текстов контрактов на недропользование различным органам землеустроительной службы, составляющих и хранящих земельно-кадастровые дела, поскольку далеко не все они имеют соответственно оборудованные помещения для хранения конфиденциальных, особенно чужих, материалов.
Помимо этого, в настоящее время в органах землеустроительной службы Казахстана неоправданно много случайных работников, не получивших специального образования, не имеющего опыта работы с конфиденциальными материалами, что может привести к утечке конфиденциальной информации из-за незнания, как с ними обращаться, да и просто из-за элементарного головотяпства малоквалифицированных работников.
Помимо вышеизложенных причин, предоставление полного текста контрактов на недропользование нецелесообразно по чисто техническим причинам, поскольку сами контракты на бумажном носителе представляют собой довольно объёмистые материалы страниц на 100 – 150, а часто и более, как правило, формата А-4, как минимум, на двух языках – казахском и русском, русском и английском, а иногда даже и на трёх – казахском, русском и английском. Имеются отдельные трехъязычные контракты с несколько непривычным, даже экзотичным для Казахстана, сочетанием языков: русский, английский и китайский.
Элементарное хранение таких материалов требует наличия специально оборудованных помещений, которыми в настоящее время низовые подразделения органов землеустроительной службы в большинстве случаев не обладают.
Поэтому, мы считаем, для земельно-кадастрового дела недропользователям достаточно будет представить копии титульных листов контрактов на недропользование, копию акта государственной регистрации контракта на недропользование и копии геологического и (или) горного отводов, на основании которых им предоставлялись в пользование (продавались в собственность) те или иные земельные участки.
Здесь необходимо учитывать положения пункта 4 статьи 32 ЗК РК, в котором записано, что, если земельный участок предназначен для осуществления деятельности или совершения действий, требующих лицензии или заключения контракта на недропользование, то предоставление права землепользования на данный участок производится после получения соответствующей лицензии или заключения контракта на недропользование.
Наличие контракта на недропользование является основанием для незамедлительного оформления земельного участка.
Ещё более эта норма конкретизирована в пункте 5 статьи 44 Закона РК от 27 января 1996 года № 2828 «О недрах и недропользовании», где записано, что заключение контракта является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами в течение тридцати дней со дня обращения недропользователя.
В вышеприведенных положениях необходимо обратить внимание, что даже для «незамедлительного оформления» требуется не предоставление, а только наличие или заключение контракта на недропользование, фактом которого является наличие государственного акта регистрации контракта на недропользование.
Поэтому требование предоставления контракта на недропользование при формировании земельно-кадастрового дела недропользователя может рассматриваться как расширительное толкование земельного законодательства и законодательства о недрах со стороны Агентства РК по управлению земельными ресурсами, что, в общем случае, является недопустимым.
Исходя из всего вышеизложенного, необходимо пересмотреть редакцию пункта 14 Инструкции по структуре, составу и содержанию земельно-кадастрового дела с целью избежания никому не нужных конфликтов недропользователей с Агентством РК по управлению земельными ресурсами и его структурными подразделениями.
Ключевые слова: земельно-кадастровое дело, собственник земельного участка, земельный участок, состав и содержание земельного кадастра, субъекты частного предпринимательства.
Ответы подготовлены по состоянию на 28.12.2009 г.
Владимир Бобров, кандидат с/х наук, советник налоговой службы I ранга, старший менеджер ТОО «MinTax», г. Алматы
